نقش NGOها به نوعی تعديل كردن مشكلات موجود است

شكل‌گيری و كاركرد NGOها در ايران

فرهنگ توسعه

گفتگو با سعيد مدنی/ آزاده رئيس‌دانا

يكشنبه ۱۶ فروردين ۱۳۸۳
نقل از ايران امروز
ــ وظايف سازمان‌های غيردولتی در تحليل مسايل شهری، جامعه‌ی محلی، دولت و نقش مؤثر NGOها در مبارزه با رانت‌خواری در سطح كلان چيست؟
ــ بايد گفت شكل‌گيری سازمان‌های غيردولتی پديده‌ای است مربوط به دوران جديدی از زندگی شهرنشينی، يعنی بر اساس ضرورت‌هايی به تدريج مشخص شد در جوامع محلی برای حل مسايل مختلف نياز است كه مشاركت ايجاد شود و سپس اشكال مختلفی از مشاركت مطرح شد كه يكی از آن‌ها مساله‌ی سازمان‌های غيردولتی بود. به همين دليل نيز روند تشكيل سازمان‌های غيردولتی كند بوده‌است، اما اين روند در دو دهه‌ی اخير تسريع شده است. مطابق آمار سازمان ملل متحد، در سال 1948 حدود 41 مورد سازمان غيردولتی در سراسر دنيا فعال بود و در سال 1968 به 377 مورد رسيد و در سال 1998 هزاران سازمان غيردولتی فعال در شهرها و روستاها شكل گرفتند كه شكل‌گيری آن‌ها در شهر يا روستا موكول به جوامع شهری و روستايی است. ولی امر واضح اين است كه هم قدرت‌مداران (دولت‌ها) و هم مردم (ملت‌ها) به تدريج به اين باور رسيدند كه برای حل مسايلشان نياز به مشاركت دارند و تشكيل سازمان‌های غيردولتی نيز يكی از نمودهای اين ضرورت است. NGOها به دليل ماهيت غيردولتی‌شان هيچ محدوديت خاصی در حوزه‌ی وظيفه و فعاليت‌هايی كه می‌توانند انجام دهند، ندارند. كما اين كه طيف وسيع فعاليت‌هايی كه اين سازمان‌ها در كشورهای مختلف ‌می‌دهند، گواهی بر اين مدعا است. در عمل آنچه كه محدوده‌ی وظايف سازمان‌های غيردولتی را مشخص می‌كند، ميزان رشد يافتگی سياسی و اجتماعی آن جوامع است. زيرا از يك‌سو، رشد NGOها مرتبط با پذيرش احزاب قدرت است و دولت بايد ضرورت مشاركت مردم در فعاليت‌های اجتماعی را درك كند و از سوی ديگر مردم و حوزه‌ی عمومی بايد به اين باور برسند. بنابراين وجه ديگر وظيفه‌ی سازمان‌های غيردولتی مربوط به نوع انتظار و مطالبات مردم است. تقابل خواست‌ها و مطالبات ميان قدرت و مردم نقش و جايگاه سازمان‌های غيردولتی را مشخص می‌كند.

ــ در اين رابطه برخی سازمان‌های دولتی و نهادهای قدرت دست به تشكيل NGO می‌زنند. با توجه به اين مساله آيا مفهوم سازمان‌های غيردولتی استحاله پيدا نمی‌كند؟
ــ در اساس NGO حاصل يك رابطه‌ی متقابل است و اگر يك سوی اين دو حوزه بخواهد به تنهايی عمل كند، هويت و ماهيت NGO تغيير خواهد كرد. البته بايد الويت حوزه‌ی عمومی را در مقايسه با حوزه‌ی قدرت نيز در نظر گرفت.
اگر دولت‌ها اقدام به تشكيل مؤسسه‌هايی بكنند كه به لحاظ حقوقی مؤسسه‌های دولتی محسوب نمی‌شوند، در عمل كاركرد و كارآيی ندارند، به لحاظ ماهيت نيز غيردولتی محسوب نمی‌شوند. دولت‌ها تنها بايد تسهيل كننده‌ی پروسه‌ی تشكيل NGOها باشند. برای نمونه می‌توانند موانع حقوقی و قانونی تشكيل NGOها را كاهش دهند و از بين ببرند. اما اين كه سازمان‌هايی به وجود بيايند كه تابع و تحت تاثير حوزه‌ی قدرت باشند ولی از نظر حقوقی غيردولتی محسوب شوند، در حوزه‌ی NGOها نمی‌گنجند و اين روش ترفندی است كه دولت‌ها با انگيزه‌های سياسی و مالی انجام می‌دهند و زمينه‌ای است برای بروز فساد و استفاده از رانت توسط قدرتمندان و از بزرگ‌ترين آفات بحث NGOها است.
در سال‌های گذشته در كشور ما برخی سازمان‌های دولتی برای اين كه از زير كنترل نهادهای نظارتی خارج شوند، اقدام به تشكيل مؤسسه‌هايی كردند كه به نوعی مؤسسه‌های غيردولتی هستند. اما تمايل اصلی‌شان خارج شدن از كنترل و نظارت قانون محاسبات كشور و ديوان عالی محاسبات بوده است و NGOها تنها مفری بوده‌اند برای حل مشكلات موجودشان، اين مساله روند زمينه‌ی رواج فساد اداری را فراهم كرده است.

ــ با توجه به اين كه در NGOها ارتباط دو سويه است، اين تشكل‌ها چگونه می‌توانند نهادهای قدرت را نقد كنند؟
ــ نقد حوزه‌ی قدرت بيش‌تر به قلمرو سياسی مربوط است. در كشور ما NGOها از احزاب سياسی تفكيك شده هستند، به همين دليل نيز تسهيلات نسبی بيشتری برای تاسيس آن‌ها فراهم شده است. در كشور ما به طور خاص NGOها برای ورود به نقد حوزه‌ی قدرت محدوديت بيشتری دارند. اما از زاويه‌ی ديگر پديده‌ی سازمان‌های غيردولتی، پديده‌ای نظارتی است و می‌تواند فساد مالی و اداری را در ساخت دولت كنترل كند. به اين معنی كه چون NGOها حوزه‌ای تخصصی را برای فعاليت‌هايشان در نظر می‌گيرند، در آن حوزه نيز تبحر و تجربه‌ی كافی پيدا می‌كنند و به اعتبار اين تجربه می‌توانند نظارت مشخصی بر فعاليت‌های بخش دولتی داشته باشند. نكته‌ی شايان ذكر درباره‌ی رانت خواری و بخش غيردولتی كه تا حد زيادی مساله‌ی خاص جامعه‌ی ايران است،‌ اين است كه در سال‌های اخير بخشی از مؤسسه‌هايی كه با عنوان NGO يا سازمان خيريه تشكيل شده‌اند، توسط وابستگان و نزديكان مديران و افراد مسئول در سيستم دولتی شكل گرفته است و اين تبديل به مكانيسمی شده است كه بودجه‌های دولت وارد اين قلمرو شوند و اين مؤسسه‌ها و انجمن‌ها غيردولتی كه توسط مديران دولتی (دولت به معنای نهاد قدرت و حاكميت) شكل گرفته زمينه‌ی پول‌ شويی را برای اين افراد فراهم كرده است. اما در مفهوم كلی رشد NGOها از نظر نظارت تخصصی كه انجام می‌دهند می‌تواند تا حدود زيادی رانت خواری در حوزه‌ی دولت را كنترل كند.

ــ با توجه به آفاتی كه ذكر كرديد و محدوديت فعاليت NGOها در ايران بحث درباره‌ی حوزه‌ی حقوق و اختيارات آن‌ها بيهوده به نظر نمی‌رسد؟
ــ سازمان‌های غيردولتی در ايران بر اساس قانون مصوب مجلس شورای اسلامی فعاليت می‌كنند و برای صدور مجوز تحت نظر وزارت كشور هستند. اطلاعات نيروی انتظامی نيز بايد آن‌ها را تاييد كند. بنابراين هم برای تاسيس و هم برای كنترل فعاليت‌های سازمان‌های غيردولتی فيلترهايی وجود دارد. البته من به طور كلی با كنترل و نظارت بر فعاليت سازمان‌های غيردولتی مخالف نيستم. زيرا آن‌ها هم برای جلوگيری از شكل‌های مختلف سوءاستفاده بايد تابع ضوابطی باشند، اما تا كنون سازمان‌های غيردولتی با محدوديت‌های بسياری روبرو بوده‌اند كه به نوعی مانع رشد و تقويت آن‌ها می‌شود. همين جا يادآور می‌شوم كه يك زمينه‌ی تاريخی تمايل به مشاركت برای حل مسايل محلی در ميان مردم ايران وجود دارد، به اين معنا كه به طور بالقوه زمينه‌های مناسبی برای فعاليت NGOها وجود دارد. اما آن چه كه در قوانين و مقررات موجود است، مانع از شكل‌گيری و رشد اين سازمان‌ها می‌شود.

ــ آيا در ايران با توجه به موانع ذكر شده NGO به معنای واقعی آن وجود دارد؟
ــ هم اكنون در ايران طيفی از سازمان‌های غيردولتی با مجوزهای دايم و موقت داريم كه مديريت همه‌ی اين سازمان‌ها تحت شعاع مديران و مراجع قدرت نيست، از رانت‌های دولتی نيز استفاده نمی‌كنند. در مواردی با تخمين كلی حدود 20 درصد اين سازمان‌ها از كانال‌های مختلف از رانت استفاده می‌كنند و در بودجه‌ی عمومی نيز هر سال مقداری در اختيار برخی وزارتخانه‌ها قرار داده می‌شود تا به اين مؤسسه‌ها كمك كنند. من طبق تجربه‌ی خود ديده‌ام كه اين بودجه‌ها به برخی مؤسسه‌ها داده می‌شود ولی توزيع متناسب با فعاليت آن‌ها صورت نمی‌گيرد و اين نشان ميدهد كه برخی NGOها از رانت استفاده می‌كنند. اما برخی از سازمان‌های غيردولتی نيز وجود دارند كه با انگيزه‌های انسانی و مردمی شكل گرفته‌اند و در كمال دشواری و تنگدستی به فعاليتشان ادامه می‌دهند.

ــ پس آيا دولت با تصويب قوانين و دادن امتياز به اين NGOها ياری می‌رساند؟
ــ چندين سال است كه در بودجه‌ی عمومی به برخی وزارتخانه‌ها مانند وزارت بهداشت و درمان، وزارت ارشاد و وزارت كشور بودجه‌هايی اختصاص داده می‌شود كه اين برای تقويت سازمان‌های غيردولتی است. اما مشكلی كه در حال حاضر وجود دارد اين است كه توزيع اين منابع اغلب درست انجام نمی‌شود و متناسب با كيفيت فعاليت اين مؤسسه‌ها نيست. بخش عمده‌ی اين بودجه‌ها در چارچوب روابطی كه مديران مؤسسه‌ها با سازمان‌های غيردولتی دارند، توزيع می‌شود. از اين جهت اين منابع كم‌تر به دست سازمان‌های غيردولتی فعال می‌رسد و به طور عمده توزيع نامناسب موجب می‌شود كه اين نيز بخشی از رانتی باشد كه به صورت غيرمستقيم دوباره به دست مديران مرتبط با دولت و يا مراجع قدرت می‌رسد.

ــ آيا سازمان‌های غيردولتی می‌توانند جنبش‌های اجتماعی را جهت‌دهی كنند؟
ــ همان گونه كه گفتم NGOها در ايران با مشكلات متعددی روبرو هستند. هم با لحاظ قوانين و مقررات و هم به لحاظ كنترلی كه بعدها بر آن‌ها اعمال می‌شود. اما در عين حال به نظر می‌رسد كه سازمان‌های غيردولتی هنوز گوشه چشمی به منابع مالی و اجرايی درون قدرت دارند. واقعيت اين است كه هيچگاه اين توجه سازمان‌های غيردولتی به مراجع دولتی دستاوردی برای آن‌ها نداشته است. به نظر من در درجه‌ی اول سازما‌ن‌های غيردولتی در ايران بايد بپذيرند كه غيردولتی هستند و هيچ برنامه‌ريزی برای استفاده از منابع دولتی نكنند؛ بايد متكی به انگيزه‌های خود و ارتباط‌شان با حوزه‌ی عمومی باشند، خود را قدرتمند كنند و فعاليت‌هايشان را گسترش دهند. مورد بعدی اين است كه سازمان‌های غيردولتی بايد ارتباط و انسجام بين خودشان را تقويت كنند، در حال حاضر ما مرجعی كه بتواند سازمان‌های غيردولتی را به هم نزديك كند و ارتباط فعال‌تری بين آن‌ها ايجاد كند، نداريم. اگر چه تلاش‌هايی در سال‌های اخير انجام شده اما اين تلاش‌ها ثمر نداشته است. بنابراين وجه ديگری كه می‌تواند فعاليت سازمان‌های غيردولتی را به جنبش اجتماعی تبديل كند، ارتباط تنگاتنگ و نزديك بين NGOها است. سازمان‌های غيردولتی بايد بپذيرند كه رقيب يكديگر نيستند بلكه همگی در حال تلاش هستند برای اين كه مجموعه‌ای از مشكلات اجتماعی را پوشش دهند. در كشور ما وسعت مشكلات اجتماعی به قدری زياد است كه جا برای همه‌ی سازمان‌های غيردولتی وجود دارد و چه خوب است كه امكانات موجود كه امروزه به صورت جزءجزء و پراكنده وجود دارد در كنار هم قرار بگيرد تا بتواند نقش سازما‌ن‌های غيردولتی را گسترش دهد. بنابراين اگر بخواهيم روی دو مساله‌ی عمده‌ و جدی دست بگذاريم، يكی احراز هويت مستقل سازمان‌های غيردولتی است و نكته‌ی دوم تامين ضرورت ارتباط متقابل و فعال سازمان‌های غيردولتی با هم است. اگر فرض كنيم دولت زمانی تصميم به گسترش فعاليت NGOها و تامين منابع برای آن‌ها بگيرد، تنها از طريق نظارت مستقيم خود سازمان‌های غيردولتی در تقسيم اين منابع می‌توان امكان به سلامت توزيع آن را انتظار داشت. در ضمن NGOها بايد متناسب با فعاليتی كه می‌كنند جنبش حق‌طلبی نيز داشته باشند.

ــ نقش سازمان‌های غيردولتی در حل مساله‌ی باز توليد مشكلات اجتماعی به منزله‌ی يك معضل شهری چيست؟
ــ مساله‌ اين است كه در حال حاضر جامعه‌ی شهری ما مشكلات اجتماعی را دايم بازتوليد می‌كند. دولت برای حل اين مشكلات اجتماعی فعاليت می‌كند اما موفق نيست و وضعيت به نقطه‌ای رسيده است كه ميزان اقدامات دولتی پاسخگوی سرعت رشد مشكلات نيست. يكی از ضرورت‌های سازمان‌های غيردولتی نيز همين است و مراجع قدرت در همين رابطه است كه نياز به سازمان‌های غيردولتی را درك كرده‌اند. زيرا امكانات دولت محدود است و مشكلاتی برای ارتباط با حوزه‌ی عمومی كه اين اتفاقات در آن می‌افتد، دارد. پس، از سازمان‌های غيردولتی می‌خواهند كه به كمكش بيايند و برخی مشكلات اجتماعی را پوشش دهند.
دو تلقی نسبت به اقدامات سازمان‌های غيردولتی وجود دارد كه از دو نوع برداشت از مشكلات اجتماعی ناشی می‌شود. تلقی اول اين است كه مشكلات اجتماعی حاصل رويكرد حوزه‌ی قدرت به مسايل سياسی، اجتماعی، اقتصادی و به طور كلی توسعه است. حوزه‌ی قدرت ديد كلان نسبت به مساله‌ی توسعه‌ داشته است و بر اساس اين ديد كلان فعاليت‌ها و برنامه‌هايی را اجرای كرده و آفت و آثار اين برنامه‌ها مشكلات اجتماعی است. فرض كنيم دولت مجموعه‌ای از سياست‌های اقتصادی را برای رشد توليد در نظر گرفته، اين رشد موجب رشد تورم شده و رشد تورم نيز موجب فقر و فقر نيز باعث افزايش اعتياد، فحشا و بيكاری شده است. حال اين رويكرد می‌گويد بايد ديد «ماكرو» داشته باشيم و بر اساس اين ديد ماكرو سياست‌های دولت را اصلاح كنيم. از ديد اين افراد سازمان‌های غيردولتی خيلی نمی‌توانند در حل مشكلات اجتماعی نقش داشته باشند. كاری كه NGOها در اين چارچوب می‌كنند عبارت است از پوشش دادن برخی از آسيب‌ديدگان اجتماعی. بنابراين به جای اين كه به آسيب اجتماعی بپردازند به آسيب ديدگان می‌پردازند. از جمله به جای اين كه مساله‌ی فقر را حل كنند، بخشی از فقرا را پوشش می‌دهند و ديگر اين كه مشكل فقر در حال باز توليد است مسئوليتی برای آن‌ها به بار نمی‌آورد. مؤسسه‌های خيريه و حمايتی تشكيل می‌دهند و به جای اين كه مساله‌ی زمينه‌ساز افزايش كودكان خيابانی را مورد توجه قرار دهند، بخشی از كودكان خيابانی را تحت پوشش قرار می‌دهند.

ــ يعنی صورت مساله را پاك می‌كنند؟
ــ در اصل نمی‌توانند به صورت مساله توجه داشته باشند و می‌گويند توانايی و قدرت ما در اين حد است كه بخشی از زباله‌های آفات برنامه‌های توسعه‌ی دولت را تحت پوشش قرار دهيم، آن هم با انگيزه‌های انسانی. بنابراين نقش NGOها به نوعی تعديل كننده‌ی مشكلات موجود است. مشكلات اجتماعی بازتوليد می‌شوند و آنان تنها بخشی از آسيب‌ديدگان را تحت پوشش قرار می‌دهند.
گروهی ديگر معتقدند درست است كه دولت سياست‌هايی را انجام می‌دهد اما اين سياست‌ها به دليل نادرست بودن يا به دليل آثار و عوارضی كه دارند موجب افزايش مشكلات اجتماعی می‌شوند و اين سازمان‌های غيردولتی هستند كه از طريق اعتراض‌شان نسبت به اين سياست‌ها می‌توانند دولت را كنترل كنند. بنابراين NGOهايی می‌توانند بوجود آيند كه كارشان واكنش نشان دادن به سياست‌های غلط حوزه‌ی قدرت است.

ــ و آيا اين به آن معنا است كه به عنوان اهرم فشاری بر دولت عمل می‌كنند؟
ــ بله، اين اهرم‌ها‌ی فشار در كشورهای اروپايی فعاليت و عمل می‌كنند. گروه‌های سبز روی تصميم‌گيری‌های دولت در مسايل زيست محيطی و توسعه‌ی پايدار تاثيرگذار هستند.
به اين اعتبار سازمان‌های غيردولتی می‌توانند تاثيرگذار باشند و از سوی ديگر همين سازمان‌های غيردولتی در قالب رويكرد دوم به تدريج علاوه بر اين كه نسبت به سياست‌های كلان حوزه‌ی قدرت واكنش نشان می‌دهند، در عين حال بخشی از آسيب‌‌ديدگان اجتماعی را نيز تحت پوشش قرار می‌دهند. از اين رو در كل فعاليت‌های اجتماعی نقش پيدا می‌كنند و اين نقش برای آن‌ها «حق» ايجاد می‌كند كه بتوانند در سياست‌هايی كه روی جمعيت تحت پوشش آن‌ها تاثيرگذار است، دخالت كنند. در اين پروسه است كه تجربه، دانش و قدرت پيدا می‌كنند و روز به روز تاثيرگذاری آن‌ها روی سياست‌های دولت بيش‌تر خواهد شد.
اما متاسفانه در كشور ما سازمان‌های غيردولتی چنين جايگاهی ندارند. از يك طرف در حوزه‌ی قدرت ضرورت شكل‌گيری سازمان‌های غيردولتی خيلی درك نشده است، از اين رو در تاسيس و فعاليت مشكلات زيادی دارند و از طرف ديگر سازمان‌های غيردولتی موجود هنوز به طور كامل احراز هويت مستقل نكرده‌اند و هنوز قدرت و توانايی برخورد با سياست‌های غلط دولت را ندارند.

ــ پس شرط لازم برای فعاليت NGOهای نوع دوم، دمكراسی است. يعنی وجود فضای دمكراتيك در كشور؟
ــ NGOها در اساس پديده‌ای است مربوط به جامعه‌ی مدرن و جامعه‌ی ما، جامعه‌ای در حال گذار است. گذار از سنت به مدرنيزم و در طول اين دوره‌ی گذار است كه به تدريج سازمان‌های غيردولتی نقش و توانايی خود را پيدا می‌كنند و طبيعی است كه در اين دوره‌ی گذار وضعيتی بينابينی دارند.
دمكراسی هم كه يك ضرورت برای شكل‌گيری سازمان‌های غيردولتی است، متناسب با تقويتش، بر رشد فعاليت NGOها اثر خواهد گذاشت. پس نمی‌توانيم بگوييم تا يك نقطه سازمان‌های غيردولتی وجود ندارند و يا مثلاً نمی‌توانند فعاليت كنند و از آن نقطه به بعد با ايجاد دمكراسی، تشكيل می‌شوند. همان گونه كه رشد دمكراسی تدريجی و نسبی است و بايد به تدريج بر جامعه تزريق شود، رشد سازمان‌های غيردولتی هم به همين ترتيب اين مسير را طی می‌كند.